新兵检发〔2013〕12号

 

各师检察分院：

现将《最高人民检察院关于深入推进民事行政检察工作科学发展的意见》转发你们，请认真贯彻落实。

                            

新疆生产建设兵团人民检察院

                                                                                  2013年4月26日　

最高人民检察院关于深入推进
民事行政检察工作科学发展的意见

党的十八大对全面建成小康社会作出了一系列重大部署，全国人民代表大会常务委员会通过了关于修改民事诉讼法的决定，听取和审议了最高人民检察院关于民事行政检察工作情况的报告，民事行政检察工作面临许多新的机遇和挑战。为深入推进新形势下民事行政检察工作科学发展，提出如下意见。
   一、深刻认识推进民事行政检察工作科学发展的必要性和重要性
   1．是推进平安中国、法治中国建设，保障和促进经济社会持续健康发展的必然要求。党的十八大突出强调要全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家，并对加强法律监督、推进公正司法、加强政法队伍建设、加强司法公信力建设等提出了明确要求。民事行政检察工作是法律监督工作的重要组成部分，对维护司法公正和权威、化解社会矛盾、调节经济社会关系、保障和促进经济社会发展具有重要作用。检察机关要坚持强化法律监督、强化自身监督、强化队伍建设的总要求，增强责任感和使命感，充分发挥民事行政检察职能作用，为推进平安中国、法治中国建设作出应有贡献。

2．是贯彻执行修改后民事诉讼法、全面履行法律监督职责的必然要求。修改后的民事诉讼法拓展了民事检察监督范围，增加了监督方式，完善了监督手段，强化了检察机关民事法律监督职能。检察机关要以贯彻执行修改后民事诉讼法为契机，全面加强和改进民事行政检察工作，努力实现监督数量、质量、效率和效果有机统一，不断开创民事行政检察工作新局面。

3．是落实全国人大常委会审议意见、维护司法公正的必然要求。全国人大常委会听取和审议最高人民检察院关于民事行政检察工作情况的报告时，要求检察机关进一步加大民事行政检察监督力度，突出工作重点，完善多元化监督格局，加强队伍专业化建设，切实加强和改进民事行政检察工作。检察机关要认真落实全国人大常委会审议意见，顺应人民群众对司法公正的新期待，依法监督纠正民事行政案件裁判不公、程序违法等突出问题，努力让人民群众在每一起案件中都感受到公平正义。

4．是巩固和发展司法体制和工作机制改革成果的必然要求。近年来，在党中央的坚强领导下，强化民事行政法律监督职能的改革取得重大进展。检察机关要按照党的十八大关于进一步深化司法体制改革、坚持和完善中国特色社会主义司法制度的要求，切实巩固和发展司法改革成果，加大探索创新力度，以改革的精神深入推进民事行政检察工作科学发展。

二、进一步明确民事行政检察工作的总体思路和要求

5．当前民事行政检察工作的总体思路。全面贯彻落实党的十八大精神和全国人大常委会审议意见，按照强化法律监督、强化自身监督、强化队伍建设的总要求，准确把握民事行政检察工作的职能定位和发展方向，树立正确监督理念，建立完善多元化监督格局和一体化工作机制，规范监督程序，完善监督机制，增强监督实效，切实维护社会公平正义。

6．民事行政检察工作的性质和基本任务。民事行政检察工作是检察机关为保障民事行政法律统一正确实施而进行的法律监督，其核心是对公权力的监督。民事行政检察工作的基本任务是依法履行民事行政法律监督职责，维护社会主义法制统一、尊严和权威；维护司法公正，维护国家利益、社会公共利益和当事人合法权益；促进依法行政，推动社会管理创新；化解社会矛盾，维护社会和谐稳定，服务经济社会发展。

7．民事行政检察工作的基本要求。

——敢于监督。忠实履行法律监督职责，依法监督纠正裁判不公、审判人员违法、违法执行、滥用职权等问题，切实维护司法公正。

——依法监督。依照法律规定履行法律监督职责，按照规定的程序和方式实施法律监督行为。

——规范监督。重视执法规范化建设，健全案件受理、审查、抗诉等环节的制度规范，实行严格的流程管理、内部分工制约、质量管理和监督。正确把握各类监督方式、手段的适用条件，依法规范开展工作，提高监督质量和执法公信力。

——善于监督。从民事、行政诉讼和检察监督的特点出发，运用恰当的监督方式和方法，正确把握检察监督介入的时机、方式和程度，努力增强监督效果。

——尊重规律。尊重检察监督的基本规律和民事行政法律监督的自身规律，尊重审判权、行政权的运行规律，尊重民事诉讼当事人的意愿、诉权及其在法律范围内的处分权，尊重当事人申请监督权利的行使，除损害国家利益、社会公共利益和以违法犯罪损害司法公正的情况外，一般应以当事人申请作为监督的前提。防止和避免因检察监督的不当介入，破坏当事人在诉讼结构中的平衡性，进而造成对当事人诉权的不当干预。

——服务大局。强化大局意识，紧紧围绕经济社会发展全局，把民事行政检察工作的着力点放在服务发展、保障民生上，正确履行法律监督职责，努力实现法律效果、政治效果和社会效果的有机统一。

——平等保护。坚持当事人诉讼地位平等、诉讼权利平等、适用法律平等，平等对待各方当事人。在办理申请监督等案件中，既要认真对待申请人的诉求，又要重视听取其他当事人的意见，平等保护各方当事人的合法权益。

——强化效率。从更好实现公正与效率统一、更好保障当事人权利、更好维护社会和谐稳定出发，正确理解法律规定，严格遵守法定时限，在确保办案质量的前提下，进一步改革办案模式，提高办案效率。

8．民事行政检察监督的范围、对象、方式、手段和效力。民事行政检察监督的范围主要是民事、行政诉讼；在依法履行民事、行政诉讼监督基本职责基础上，依照法律规定的原则、精神，可以探索开展督促起诉、支持起诉等检察工作。监督对象是经过再审确有错误的生效裁判，以及调解书和已经发生的违法情形等。监督方式包括抗诉、检察建议等。监督效力主要是依法启动相应的法律程序或促使被监督者自行纠正违法情形。监督手段包括查阅、调阅、摘录、复制案卷等有关材料，询问当事人或者案外人，勘验、鉴定，调查核实等。

9．正确处理民事行政检察工作中的一系列重要关系。

——实体监督与程序监督的关系。增强程序公正意识，在对确有错误的生效裁判、调解书进行监督的同时，重视加强对诉讼过程中已经发生的违法行为的监督。

——受理申请监督案件与自行发现案件的关系。当事人申请监督与检察机关自行发现均是民事行政检察案件线索的重要来源。在受理当事人申请监督的同时，应当增强自行发现意识，加强自行发现案件的办理。

——依法监督与探索创新的关系。在依照法律规定做好诉讼监督工作的基础上，准确把握职能定位，积极探索创新工作方式方法。

——加强法律监督与强化自身监督的关系。在认真履行法律监督职责的同时，要牢固树立监督者更要接受监督的理念，深化检务公开，自觉接受外部监督，切实强化内部监督。

——加强法律监督与维护法制权威的关系。在认真履行法律监督职责的同时，做好正确裁判的服判息诉工作，切实维护社会和谐稳定，促进司法公信建设。不断改进监督工作，积极推动检察监督与审判机关内部纠错机制的紧密衔接和良性互动，共同维护司法公正和法制权威。

三、着力构建和推进民事行政检察多元化监督格局

10．构建和推进民事行政检察多元化监督格局的基本要求。坚持以执法办案为中心；遵循民事、行政检察各自的特点和规律；充分考虑履行民事行政检察监督职责对维护社会公平正义、维护社会和谐稳定、促进经济社会发展的影响，避免机械执法、就案办案；坚持监督方式、监督手段的多元化，注重各种监督方式和手段的综合运用，增强监督的实效性和针对性，努力实现办案数量、质量、效率、效果的有机统一。

11．加大对生效裁判、调解书的监督力度。检察机关发现人民法院已经发生法律效力的民事行政判决、裁定确有错误或者发现民事调解书损害国家利益、社会公共利益的，应当提出抗诉或者再审检察建议；不宜提出抗诉或再审检察建议以及不适用再审程序的，可以通过检察建议等方式进行监督。

——严把抗诉案件质量关。办理抗诉案件，应当从证据采信、事实认定和法律适用等方面严格把握抗诉标准，同时应当综合考虑裁判的社会效果和作出时的司法政策、社会背景。对于人民法院审理案件违反法定程序，但是认定事实清楚、适用法律正确、裁判结果公正的，可以不予抗诉。对于裁判事项缺乏明确法律规定，只是认识存在分歧的，一般不予抗诉。对于抗诉再审后维持原判，经重新审查仍符合抗诉条件且确有再次抗诉必要的，由作出再审裁判的人民法院的上一级人民检察院提出抗诉。

——规范对一审生效裁判的监督。除法律规定一审终审的小额诉讼等案件以外，对一审生效裁判提出抗诉的重点是因人民法院严重违反法定程序导致当事人上诉权被剥夺，或者审判人员有严重违法行为，或者当事人行使上诉权由于不可抗力或严重伤病等重大原因客观受阻等特殊情形。对其他确有错误的一审生效判决、裁定和调解书，可以采用检察建议进行监督。当事人无正当理由怠于或规避行使上诉权的，应当承担生效裁判所确定的法律后果，检察机关不应当抗诉。

——注重运用再审检察建议强化同级监督。地方各级人民检察院发现同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定符合抗诉条件的，可以经本院检察委员会讨论后提出再审检察建议，并报上一级人民检察院备案；也可以提请上一级人民检察院抗诉。应当区分不同情形，合理运用提请抗诉和再审检察建议：提请抗诉一般适用于案件比较重大或者裁判确实明显不公、发生了重大错误的情形；再审检察建议主要适用于已经发生法律效力的判决、裁定虽有错误，但实体处理上错误并不严重或突出等情形。

——依法开展对民事调解的监督。检察机关发现生效民事调解书损害国家利益、社会公共利益的，应当依法提出抗诉或者再审检察建议。

12．依法加强诉讼程序监督。充分认识诉讼程序对保障司法公正的作用，依法加大对审判程序中审判人员违法行为的监督力度。对于人民法院违反诉讼程序的审判活动，如应当立案而不立案、违法送达、违反管辖或者回避规定、违法采取保全措施、严重超审限等，可以提出程序监督检察建议。

13．深化民事行政执行监督工作。民事执行监督的范围主要是人民法院执行民事判决、裁定、决定、调解书、仲裁裁决以及公证文书等活动，包括执行裁定、执行决定和执行行为。对于民事执行活动存在违法行为可能影响公正执行的，应当提出执行监督检察建议。在执行监督中，应当把握执行监督规律，不得代行执行权。对行政执行活动的法律监督，参照民事执行监督的规定进行。

14．探索开展督促起诉、支持起诉等工作。在履行民事行政检察监督职责过程中，发现有关机关存在不依法履行职责的情形，可以提出检察建议，促进依法行政和社会管理创新。对于适合向人民法院起诉的，可以督促相关机关依法向人民法院提起诉讼。根据民事诉讼法有关规定，对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，人民检察院可以探索支持受害单位或者个人向人民法院起诉。

15．认真开展和解息诉工作。在办理民事行政申诉案件中，应当增强和解息诉意识，注重开展和解息诉工作。对于当事人有和解意愿且具备和解条件的，可以引导当事人和解，但应注意与生效裁判执行工作的衔接。对于作出不抗诉、不提出检察建议、终止审查等不予监督决定的案件，要加强释法说理，与相关部门分工协作、互相配合，认真开展服判息诉工作，化解社会矛盾，维护社会稳定和司法权威。

16．依法行使调查核实权。检察机关因履行法律监督职责提出检察建议或者抗诉的需要，可以向当事人或案外人调查核实有关情况。

17．审慎开展诉讼违法行为监督。对下列影响公正司法的诉讼违法行为，尚未构成犯罪的，检察机关可以依照最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部《关于对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定（试行）》，以纠正违法通知书的形式进行监督：在审判活动中故意违背事实和法律作枉法裁判，在执行判决、裁定活动中严重不负责任或者滥用职权，不依法采取保全措施、不履行法定执行职责，或者违法采取保全措施、强制执行措施等，致使当事人或者其他人合法权益遭受损害的；收受或者索取当事人及其近亲属或者其委托的人贿赂的；其他严重违反民事诉讼法、行政诉讼法规定，不依法履行职责，损害当事人合法权益的行为。

18．建立健全办案机制。加大宣传力度，落实便民措施，畅通民事行政检察案件来源渠道，方便群众反映诉求。建立和完善案件质量保障机制，加强检察文书说理，提高检察文书质量，做到叙述事实清楚、释法说理充分、适用法律正确。注重对案件特别是重大疑难复杂案件的集体研究。积极开展多种形式的办案质量评查。加强跟踪监督，对经检察委员会讨论决定提出监督意见的案件，定期汇总报告案件结果。完善专家咨询制度和案例指导制度等。建立健全提办、交办、转办等办案机制。

四、树立检察工作一体化观念，构建科学的民事行政检察工作格局

19．加强检察工作一体化下的内部制约和协作配合。为充分发挥民事行政法律监督职能，检察机关各业务部门应当在分工负责的基础上加强协作配合，增强法律监督和发现、查办职务犯罪的整体合力，共同维护司法公正和法制权威。根据立审分离的要求确定控告申诉检察部门和民事行政检察部门在受理和审查民事行政检察案件上的职责分工，加强民事行政检察、控告申诉检察和案件管理部门之间的协调，明确案件受理条件，加快案件流转，提高工作效率。加强民事行政检察部门与职务犯罪侦查部门的协作，把办理民事行政监督案件与发现、移送司法不公背后的职务犯罪线索有机结合起来，建立案件线索、处理结果双向移送工作机制，明确移送条件、衔接程序、配合方式。加强民事行政检察部门与职务犯罪预防部门的协作，把类案监督、虚假诉讼监督与预防职务犯罪结合起来，针对办案中发现的容易发生职务犯罪的重点环节和重点问题，积极提出改进建议，增强监督实效，促进公正司法。

20．进一步明确各级检察院工作重点。基层人民检察院重点通过检察建议和提请上级抗诉，加强对同级法院的违法调解监督、违法行为监督、一审终审案件的审判活动监督和执行监督等工作，积极开展同级监督；同时，还要认真办理上级院交办、转办的案件，积极参与加强和创新社会管理，探索和审慎开展督促起诉、支持起诉等工作，发挥基层与群众联系密切的优势，做好化解矛盾、息诉和解等工作。最高人民检察院、省级人民检察院和分州市人民检察院在抓好自身办案工作的同时，要重视加强调查研究，加强工作统筹和指导，努力形成上下联动、横向协作、密切配合的民事行政检察工作格局。

21．加强对基层民事行政检察工作的指导。上级人民检察院要注重引导基层人民检察院全面正确履行民事行政检察监督职责，通过专业培训、业务考评、案例指导等方式，进一步加强对基层民事行政检察工作的指导，规范监督行为，提高监督能力。最高人民检察院和省级人民检察院要选择部分基层人民检察院作为联系点，增强指导的针对性和实效性，不断发现新情况、解决新问题、推广新经验，以点带面，推动民事行政检察工作全面健康发展。

五、加强对民事行政检察工作的领导

22．紧紧依靠党的领导和人大监督做好工作。主动向党委和人大报告民事行政检察工作，争取将民事行政检察工作纳入党委政法委和人大执法检查内容；妥善办理督办案件并及时反馈；邀请人大代表、政协委员视察民事行政检察工作，认真研究落实代表、委员提出的意见和建议。

23．高度重视民事行政检察工作。各级人民检察院党组特别是检察长，要进一步改变“重刑事轻民事”、“重打击轻监督”的思想，切实加强对民事行政检察工作的领导，定期研究部署民事行政检察工作，并在工作协调和办案经费、装备等方面提供保障。检察委员会要加强对民事行政法律法规的学习，加强对民事行政检察工作的研究，加强对重大疑难复杂民事行政案件的讨论。

24．强化民事行政检察理论研究。加强与立法机关、学术界的联系，发挥中国法学会检察学研究会民事行政检察专业委员会等作用，深入研究民事行政检察理论和实践问题，推动修改后民事诉讼法全面贯彻实施，完善民事行政检察制度。通过开展课题研究、专业研讨、征文等形式，每年推出一批高质量的研究成果。

25．逐步健全民事行政检察机构。各级检察院应当设立民事行政检察部门，有条件的检察院可以根据办案情况和实际需要，逐步实行民事检察、行政检察机构分设。省级人民检察院和办案任务重的分州市人民检察院根据需要可以增设民事检察部门。

26．进一步加强民事行政检察人员配备。适应民事诉讼法修改带来的新变化，采取充实、调整、引进等办法，将政治素质好、理论水平高、精通民事行政检察业务、办案经验丰富的人员选配到民事行政检察部门和控告检察部门，切实加强办案力量，提高民事行政检察人员在检察队伍中的比例。充实法律政策和理论研究部门民行检察研究人员力量，推动民事行政检察政策理论研究工作的发展。

27．加强民事行政检察队伍专业化建设。通过组织专业培训、岗位练兵、业务竞赛等活动，提高民事行政检察人员的法律监督能力，建设高素质、专业化的民事行政检察队伍。最高人民检察院和省级人民检察院定期组织办案能手、优秀法律文书、精品案例评选等活动，建立民事行政检察人才库，形成长效化的激励机制。

28．强化民事行政检察队伍自身监督。随着检察机关维护民事诉讼领域司法公正职能作用的日益凸显，民事行政检察人员面临的腐蚀考验增多。要切实加强对民事行政检察队伍的教育、管理和监督，切实加强纪律作风和自身反腐倡廉建设。深入开展以为民务实清廉为主要内容的党的群众路线教育实践活动，深化社会主义法治理念教育和政法干警核心价值观教育，引导广大检察人员增强政治意识、大局意识、宗旨意识，树立检察工作正确发展理念和执法理念。不断健全民事行政检察工作制约和监督机制，加强执法规范化建设，强化案件管理，严明办案纪律，严格规范民事行政检察人员与法官、律师、当事人和中介的关系，坚决防止检察人员与当事人形成利益共同体，坚决查处关系案、人情案、金钱案和其他违法违纪行为，确保民事行政检察权依法正确行使。

29．改进民事行政检察工作考评。从有利于促进办案数量、质量、效率、效果有机统一出发，研究建立相关配套制度，完善符合民事行政检察工作特点和规律的考核评价体系。根据推进民事行政检察工作科学发展的客观需要，加大民事行政检察工作在综合业务考评中的比重。